Bureaucratie, laveren tussen willekeur en verstarring

Het terugdringen van de hoeveelheid regels waaraan iedereen zich geacht wordt te houden is een onderwerp dat met enige regelmaat de pers haalt. Tegelijkertijd leven we in een tijd waarin heilige verontwaardiging continue van zich doet spreken. Elk “foutje” van de overheid roept verontwaardiging op. Elke willekeur is onacceptabel. Met enige regelmaat komt bijvoorbeeld een onderwerp in het nieuws waarbij de beoordeling van een situatie of de uitvoering van een handeling per organisatie, landsdeel of individuele medewerker blijkt te verschillen. Dat verschil wordt dan onmiddellijk als probleem bestempeld. Van overheidshandelen wordt nu eenmaal uniformiteit verwacht. Politici worden wanneer deze problemen zich voordoen voor de camera gehaald en ook zij uiten hun heilige verontwaardiging. “Dit kan natuurlijk niet.” “De regels moeten tegen het licht worden gehouden.” “Dit moet in de toekomst voorkomen worden”. Het gevolg van al die verontwaardiging is voorspelbaar, er komen meer regels, meer formulieren, meer toetsingen en meer controle.

Willekeur

Bureaucratie is een reactie op willekeur. Bureaucratie zorgt dat vergelijkbare handelingen vergelijkbaar worden afgehandeld. Dit gebeurt in bedrijven en overheid om kwaliteit te borgen en efficiëntie te bevorderen. Binnen de overheid komt daar het voorkomen van willekeur bij. De bureaucratie heeft de neiging uit te dijen, ook weer vooral bij de overheid. Die overheid heeft heel vaak te maken met uitzonderingen op de regel. Vroeger kon de overheid zich misschien nog botweg verschuilen achter de regels. Die regels gaven domweg geen ruimte voor ander handelen. Tegenwoordig wordt ook de rechtvaardigheid hoog gedragen. Verschuilen achter regels wordt niet getolereerd. Maar uniformiteit blijft belangrijk. De overheid bevindt zich in een spagaat. De wens tot vermindering van de bureaucratie enerzijds en het voorkomen van willekeur en het tegemoetkomen aan rechtvaardige eisen anderzijds staan op gespannen voet met elkaar. De onrechtvaardige uitzondering wordt met rechtvaardige regels bestreden. Dat begint al in de tweede kamer bij de totstandkoming van wetgeving. Als dit … dan is dat onrechtvaardig voor …, dus …! Met uitdijende regelgeving als gevolg.

De keuze: bevoegdheid geven of bureaucratie aanvaarden

Het vermijden van (de schijn van) willekeur in combinatie met sterke rechtvaardigheidsgevoelens en de opmars van de bureaucratie gaan klaarblijkelijk hand in hand. Iedereen die meent dat het terugdringen van bureaucratie gemakkelijk is moet hier even over nadenken. Wie denkt dat bestrijding van bureaucratie simpelweg neerkomt op het schrappen van regels moet beseffen dat er meer moet gebeuren. Bestrijden van bureaucratie betekent vooral dat degenen die met uitvoering worden belast vaker zelf beslissingen moeten mogen nemen. Als zij dit niet mogen, dan blijven al die regels en uitzonderingsregels noodzakelijk[i]. Bevoegdheden bij uitvoerenden leggen brengt uiteraard verschillen mee in de afhandeling van taken. Dat is niet anders. In mijn ogen is dat binnen bepaalde grenzen volstrekt aanvaardbaar.

De paradox in schema

In een schema kunnen we de paradoxale situatie waarin we verkeren verduidelijken.

Waar de regelgeving niet al te star en gedetailleerd is bestaat ruimte voor maatwerkoplossingen (1). Onvermijdelijk leidt dit tot verschillen in de uitoefening van overheidstaken. Een gevoel van willekeur kan ontstaan.

Waar “willekeur” bestaat kan het gebrek aan uniformiteit (2) worden ervaren als onwenselijk en zelfs als onaanvaardbaar. In het huidige maatschappelijke klimaat is dit al snel het geval. Overheidsoptreden ligt onder het vergrootglas. Het publiek reageert verontwaardigd op iedere (soms futiele) onvolkomenheid en op onwenselijk geachte verschillen in overheidsoptreden. Het (overheids)management en de bestuurders willen schandalen voorkomen of op zijn minst, als het “kwaad” al geschied is krachtdadig optreden. De natuurlijke reactie daarop is het aanscherpen van regelgeving (3) en de handhaving daarvan. Met als onontkoombaar gevolg een (verdere) toename van de bureaucratie.

Veel en gedetailleerde regelgeving, gecombineerd met een strakke handhaving, leidt tot verstarring (4). Voor alle regels en wetten die vanuit verschillende optieken zijn opgesteld geldt dat zij in sommige gevallen onderling zullen conflicteren. Starre handhaving veroorzaakt gordiaanse knopen die voor burgers en bedrijven niet meer op te lossen zijn, terwijl de afzonderlijke overheidsdienaren vaak geen haarbreed willen (of: mogen) toegeven. Een lankmoedige en soepele opstelling van handhavers wordt immers al helemaal niet meer getolereerd na Enschede en Volendam!

Tegenstrijdige en overdadige regelgeving samen met een starre handhaving leiden tot inertie. De ergernis over de regelgeving en bijbehorende rompslomp neemt toe (5). Maatoplossingen zijn onmogelijk geworden. De administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van alle regeltjes stijgen onaanvaardbaar. Als al deze zaken de pers halen volgt er een roep om deregulering (6).

Als deregulering echt door wordt gezet, dan ontstaat er weer een mogelijkheid om maatwerk te leveren, maar treedt er eveneens meer risico op het optreden van “willekeur” op. Hier zijn we weer terug bij de top van het schema (1).
De publieke opinie en de politiek lijken gevangen te zitten in het hier geschetste patroon. Het volstrekt afwijzen van iedere “willekeur” en het afgrijzen van bureaucratie lijken hand in hand te gaan, maar zijn in wezen tegenstrijdig.

Deregulering kan alleen succesvol worden uitgevoerd als aanvaard wordt dat individuele medewerkers meer bevoegdheden krijgen dan nu het geval is. Alleen dan kan maatwerk worden geleverd. Het gegeven dat dit tot niet-uniforme oplossingen, en dus tot enige willekeur (7), op verschillende plaatsen en momenten kan leiden is de prijs die we hiervoor moeten betalen. Een lage prijs, dunkt mij.

Willekeur of maatwerk

Het inperken van bureaucratie is onlosmakelijk verbonden met het leggen van beslissingen lager in (overheids)organisaties en met het aanvaarden dat daar een zekere mate van willekeur door kan ontstaan. Willekeur moet in dit verband wel tussen haakjes worden geplaatst. Want, welke twee zaken zijn precies gelijk? Juist enige beslissingsvrijheid bij uitvoerenden maakt maatwerk mogelijk. Dat dit lijkt op willekeur is een prijs die het betalen waard is!

Nagekomen: Bijgaand artikel illustreert het voorgaande perfect. Artikel NRC Handelsblad, d.d. 21 oktober 2006.

Nagekomen noot 20 mei 2013:
Hij herinnerde zich de overpeinzingen van de ingenieur Artelev, in Kazan, over de levering van grondstoffen, energie en machines aan de wapenfabrieken, en het ontbreken van rompslomp daar. Natuurlijk, dacht Viktor Pavlovitsj, het is een soort vliegend tapijt: juist in het ontbreken van bureaucratie manifesteert zich de macht van de bureaucratie. Dat wat de belangrijkste doelen van de staat dient wordt in razend tempo gerealiseerd. De bureaucratie kan twee tegenovergestelde effecten hebben: ze kan elke beweging tegenhouden, maar ze kan een beweging ook weergaloos versnellen, alsof de zwaartekracht wordt uitgeschakeld.
Uit: Leven & Lot, Vasili Grossman

[i] Een alternatief voor het verlenen van bevoegdheden aan de uitvoerenden zou, zo kan iemand opperen, kunnen zijn de beslissingen (over uitzonderingen) hoger in een hiërarchische organisatie te laten nemen. Het probleem is dat dit slechts schijnonafhankelijkheid bewerkstelligt, immers de hogere leidinggevenden in gediversifieerde organisaties (zie www.markensteijn.com/leiderschap_13.htm) kunnen nog moeilijker nut en noodzaak van een beslissing beoordelen dan de direct uitvoerenden. Zij zullen zich dus op het oordeel van hun medewerkers verlaten, althans dat hoop ik maar, anders zijn de gevolgen nog veel dramatischer.

Management

Laveren tussen willekeur en bureaucratie

Heilige verontwaardiging

Willekeur

De keuze: bevoegdheid geven of bureaucratie aanvaarden

De paradox in schema

Willekeur of maatwerk