De overheid, een merkwaardig fenomeen!

De overheid is voor buitenstaanders vaak een onbegrijpelijk fenomeen. Buitenstaanders beoordelen de overheid vanuit onwetendheid en schromen desondanks niet om allerlei stereotiepen te hanteren als zij het over de overheid of haar vertegenwoordigers hebben. Beledigende vooroordelen passeren zeer regelmatig de revue. Het is tijd om de overheid eens nader te beschouwen.

Dit stuk bestaat uit observaties die tamelijk los van elkaar staan. Ze vormen een inleiding in dat merkwaardige fenomeen dat overheid heet.

Overheid, de ambtenaar

Ik ben ambtenaar geweest, daarna ben ik in de particuliere sector gaan werken. Vervolgens ben ik weer (kort) bij de overheid gaan werken en daarna weer bij een privaat bedrijf. Ik ben bij die wisselingen geen ander persoon geworden. Een ambtenaar is geen ander mens dan een ander. De omgeving wel, die is echt anders.

In een artikel over het onderzoek 21minuten.nl[i] sprak Dick van Eijk er zijn verwondering over uit dat ambtenaren even negatief waren over de overheid als niet-ambtenaren. Dat bleek namelijk het uit het onderzoek. Tja…
Zoiets wijst vooral op een vooringenomen beeld over ambtenaren. Omdat velen dergelijke beelden koesteren is het nuttig er ons licht eens over te laten schijnen.

Een ambtenaar is geen ander soort werknemer dan een niet-ambtenaar, laten we dat als uitgangspunt nemen[ii]. Vooroordelen passen dan niet meer. Het idee dat ambtenaren lui zijn is zo’n vooroordeel. Onzin, bij bedrijven en overheden vind je beiden luiheid[iii]. Het idee dat ambtenaren houden van de manier waarop de overheid functioneert of dat zij van enthousiasme overlopen over het bureaucratisch karakter van hun werkgevende organisatie is een vooroordeel. En eigenlijk gewoon regelrechte onzin. Klaarblijkelijk ging de auteur van het artikel over het 21 minuten onderzoek wel van dat idee uit.

De overheid

Allereerst dit: de overheid bestaat niet. De overheid bestaat uit heel veel organisaties. Deze organisaties zijn ieder in hoge mate autonoom. Soms zijn deze organisaties rond een bepaald taakveld ontstaan. Meestal is op geografische basis een territorium ontstaan waarbinnen dergelijke organisaties actief zijn.
De overheid waarmee burgers en bedrijven het meest te maken hebben is louter op basis van territorium verdeeld. Denk aan het rijk, de provincies en de gemeenten. Ieder territorium kent een heel breed taakveld.

De overheid dient het algemeen belang. De geografisch verdeelde organisaties met een breed taakveld (landen, provincies en gemeenten) wegen in hun planvorming verschillende belangen van derden in redelijke mate mee. De aanwezigheid van allerlei beleidsvelden binnen overheden moet hier mede voor zorgen.
Taakgeoriënteerde overheidsorganisaties (bijvoorbeeld de waterschappen) zijn een vreemde eend in de bijt. Zij kunnen soms merkwaardig gedrag vertonen. Zij kunnen een belang vanuit hun beleidsveld star en strak hanteren, onwrikbaar zelfs. Dit kan soms maatschappelijk onaanvaardbare resultaten opleveren. Deze organisaties concentreren zich op hun eigen belang en zijn niet bereid andere belangen van andere overheden mee te wegen in hun besluitvorming. Het gevolg: botsende overheden en trage besluitvorming.
Ook geografisch bepaalde overheidsorganisaties staan soms als kemphanen tegenover elkaar. Plaatsgebonden belangen bepalen hun houding. Het eigen electoraat moet gepaaid, de eigen portemonnee gespaard worden. Weging en besluitvorming op een hoger planniveau vindt niet meer plaats. De boel stagneert.

Suboptimalisatie versus optimalisatie

Binnen organisaties moet altijd zorgvuldig met het toedelen van autonomie worden omgegaan. Een hoge mate van autonomie bevordert de slagkracht aanzienlijk. Als het niveau echter te laag is gekozen ontstaat het volgende fenomeen. Iedere autonome organisatie streeft naar een optimaal resultaat voor zichzelf. Binnen een grotere organisatie kan dit ertoe leiden dat onderdelen elkaar gaan beconcurreren. Ook kan bijvoorbeeld één onderdeel een hele slimme besparing doorvoeren die haar tonnen oplevert. Voor een ander onderdeel kan als resultaat een verlies van miljoenen ontstaan. Dit fenomeen wordt suboptimalisatie genoemd. Bij suboptimalisatie behaalt één onderdeel een voordeel, terwijl een ander onderdeel daardoor een groter nadeel ondervindt[iv].

Tegengestelde belangen

De opdeling van de overheid in vele verschillende organisaties is historisch ontstaan, ze is min of meer willekeurig gegroeid tot datgene wat wij nu kennen. Er is nooit echt een mogelijkheid geweest om na te denken over het niveau waarop optimalisatie zou moeten plaatsvinden. Suboptimalisatie is daardoor kenmerkend voor de overheid.
Een sterk voorbeeld is het verkeerslicht onderaan de afslag van de snelweg. Het verkeerslicht is door de gemeente zuinig afgesteld. Het doel hiervan is de verkeersdrukte en de onveiligheid in de bebouwde kom van de gemeente te verkleinen. Verkeer wordt gedoseerd in de gemeente toegelaten. Niets mis mee, heel begrijpelijk. Het rijk streeft een hoge doorstroming op de snelweg na. Doordat het verkeer voor het stoplicht van de gemeente opstroopt ontstaan op de snelweg zeer ongewenste situaties. Er ontstaan files en de situatie wordt gevaarlijk.

Overheden willen (vaak) samenwerken zeggen ze, maar ontdek eerst maar eens wat er speelt. Door de wijze waarop de overheid in elkaar steekt zijn conflictueuze situaties als het ware ingebouwd. Door de complexiteit van de problematiek zijn specifieke problemen vaak lastig op te sporen, laat staan op te lossen.

Overheden hebben altijd op punten tegengestelde belangen. Hierdoor ontstaan al dan niet verborgen conflicten die vaak lastig zijn op te lossen doordat die overheden ook nog eens autonoom tegenover elkaar staan. Suboptimalisatie tussen overheden onderling is een gegeven. Daarmee zullen we moeten leven.

Publiek-privaat

Overheidsorganisatie steken anders in elkaar dan bedrijven. Enkele onderscheidende factoren zijn:

§ Een politieke organisatie, waardoor de gemeente vooral herkenbaar en aanspreekbaar is;

§ Dienstverlener, waarbij de gemeente gericht is op de burger en proactief handelt;

§ Regeltoepasser en handhaver, waarbij van de gemeente verwacht mag worden dat ze consequent en voorspelbaar handelt;

De markt kent veel verspilling. Dit leidt uiteindelijke tot optimalisatie op het totaalniveau van de economie. Elk bedrijf is op zichzelf effectief maar is slechts op één beperkt metier gericht. In de markt komen alle concurrenten en metiers bij elkaar. Simpele markteffecten bewerkstelligen optimalisatie.
Er bestaat niet één overheid. De overheid bestaat uit vele spelers die zeer vele metiers behandelen. In de geschiedenis is wel geprobeerd om tot centrale optimalisatie te komen. De centralistische planeconomieën van het voormalige Oostblok waren hier voorbeelden van. We weten hoe dat afliep. Juist het streven naar een volledig efficiënte overheid leidde tot meer inefficiëntie. Die overheid kon nauwelijks inspelen op actuele ontwikkelingen. Een overheid die meer als markt functioneert is efficiënter, juist dankzij het aanvaarden van de inefficiëntie die gepaard gaat met decentralisatie. Verspilling is daar eigen aan. Een verspillende overheid is dus geen kwalijk fenomeen. Verspilling is smeerolie[vii].

Typisch overheid

Er spelen nog meer typische zaken binnen de overheid. De verhouding tussen overheid en burger is vaak zeer paradoxaal van aard. Een opsomming.

De hedendaagse burger is veeleisend. Hij verwacht van alles van de overheid, maar accepteert privé niet of nauwelijks beperkingen die de overheid hem zelf oplegt.
Bijvoorbeeld: als iemand schaduw van een aanbouw van zijn buurman verwacht, dan moet de overheid die aanbouw verbieden. Als dezelfde persoon een aanbouw wil realiseren dan moet de overheid niet zeuren en hem gewoon zijn bouwvergunning verlenen[viii].

De burger verwacht dat de overheid er altijd staat wanneer hij hem nodig heeft of wanneer hij meent bepaalde rechten te hebben. Tegelijkertijd wil de burger zo min mogelijk overheidsbemoeienis waar het zijn eigen levenssfeer aangaat.

De burger verwacht dat de overheid zijn veiligheid garandeert op alle vlakken. Maar de overheid mag niet teveel regels stellen.

Ondernemers willen een maximale vrijheid. Maar wanneer het tegenzit wordt verwacht dat de overheid bijspringt.

De overheid mag niet bureaucratisch zijn, maar tegelijkertijd wordt bij elke misstand door een ieder om regelgeving gevraagd.

Iedere ambtenaar wordt aangesproken als “de overheid”. Dat hij niet alle problemen kan behandelen omdat ook binnen de overheid sprake is van specialisatie (met de daarbij onvermijdelijk horende verkokering) wordt als onaanvaardbaar beschouwd. Terwijl diezelfde specialisatie binnen het bedrijfsleven doodnormaal wordt gevonden.

Het gros van de overheidstaken valt pas op als deze niet adequaat worden vervuld. Taken die wel goed worden vervuld zijn vaak volstrekt onopvallend.
Het is net als bij een goed stedenbouwkundige ontwerp, dat valt niemand op. Terwijl iedere burger wel de kleinste fout kan aanwijzen. “Hoe hebben ze dat kunnen bedenken?!”
Die ene losliggende tegel kan heel veel ergernis veroorzaken en als bewijs voor een falende overheid worden opgevoerd. “Hoe kunnen ze …” Terwijl die andere duizenden vierkante meters verharding die er keurig bij liggen niemand opvallen.

Overheden worden bestuurd door mensen die op basis van hun lidmaatschap van een politieke partij en de luimen van de kiezer op hun positie terecht zijn gekomen. Die bestuurders worden geacht wijs te besturen. Hun termijn is niet al te lang, na die termijn willen ze terugkomen. Om terug te kunnen komen moeten zij zich bij bepaalde doelgroepen zichtbaar in positieve zin profileren. Regelmatig willen bestuurders zeer onverstandige dingen doordrukken. Gelukkig zijn er dan vaak ambtenaren (managers en medewerkers) die corrigerend op (proberen te) treden. Soms echter, lukt het bestuurders toch om zeer onverstandige dingen door te drukken.

Na de verkiezingen en de benoeming van de (nieuwe) bestuurders treden kleinere en grotere aardverschuivingen op. Het ambtelijk apparaat moet dansen naar de luimen van de politiek (het bestuur) en is er soms de speelbal van.
Zonder er verder veel woorden aan vuil te maken beschouw ik het democratisch kiezen van besturen nog steeds als de minst slechte vorm van bestuursvorming. Maar het heeft wel zijn effecten, de overheid heeft altijd te maken met politici met een tijdgebonden en een daarnaast persoonlijke agenda. Dit maakt de overheidsomgeving soms turbulent. Het beeld van de gezapige overheid dat de buitenwacht vaak heeft is hier wonderlijk mee in strijd. Enige bijstelling daarvan is wenselijk.

Bestuurders hebben meestal een brede portefeuille. Dat zij niet materiedeskundig zijn op veel gebieden waarvoor zij verantwoordelijk zijn behoeft nauwelijks betoog[ix]. Veel onderdelen van overheidsorganisaties ontberen dus politiek materiedeskundig leiderschap. Dat kan ook niet anders.

Ook de overheidsmanager is vaak genoodzaakt afstand te nemen van de details. Vanwege het ontbreken van een heldere core business is materiedeskundigheid niet op alle vakgebieden haalbaar binnen het overheidsmanagement. Tegelijkertijd is er een noodzaak tot bemoeienis vanwege de publieke en politieke verantwoordingsdwang.

Ruilverhouding veiligheid / autonomie

Een leerling die op school toegeeft aan zijn directe impulsen loopt door toe te geven aan zijn driftleven het risico straf te krijgen.

De visser die vangstquota accepteert levert autonomie in in ruil voor de continuïteit van zijn bestaan als visser. Hij levert autonomie in in ruil voor een betere toekomstverwachting.

Wie absoluut kiest voor doen waar hij zin in heeft, zal in het algemeen over weinig inkomsten beschikken (tenzij hij graag dingen doet waar anderen veel geld voor over hebben, maar kom daar eens om). Maatschappelijk is het niet aanvaardbaar dat mensen kiezen voor “doen wat ze willen doen” en leven op een uitkering. Wie dat doet kiest voor zekerheid zonder er iets voor in te leveren. Hij profiteert van het opgeven van autonomie door anderen.

Wij accepteren dat we mee betalen aan sociale voorzieningen omdat het voor onszelf in moeilijke tijden ook als vangnet kan fungeren. We kiezen voor solidariteit omdat het ons ooit voordeel kan opleveren of gewoon omdat we solidair willen zijn. Wie niets wil inleveren en wel van de zo verkregen zekerheid gebruik maakt, raakt ons rechtvaardigheidsgevoel. Zo iemand plaatst zich buiten de gemeenschap van degenen die meedoen in de ruilverhouding. In ons geval is dat onze gehele samenleving.

De ruilverhouding tussen autonomie en verkregen veiligheid vormt het fundamentele bestaansrecht voor de overheid.

Autonomie en veiligheid

De geschiedenis van de staatsvorming laat zien dat er in de loop van de tijd steeds grotere geografische eenheden ontstaan. Kleinere eenheden geven daarbij steeds autonomie op ten faveure van een grotere veiligheid[x]. Die veiligheid wordt tegenwoordig niet meer ervaren. Daarmee ervaren burgers niet meer de verworvenheden van de staatsvorming, en dus van de overheid. Ze ervaren niet meer de lusten maar wel de lasten. Het individu wenst voor zichzelf de hoogste mate van autonomie. De voordelen van het opgeven van autonomie zijn gemeengoed geworden. Daardoor worden ze niet meer ervaren en gewaardeerd.
En toch eist het individu tegelijkertijd van de overheid een absolute veiligheid. Veiligheid wordt als verworven recht gezien. De overheid moet die veiligheid borgen.
In dit spanningsveld is het voor de overheid principieel onmogelijk tevredenheid bij haar ingezetenen te creëren.

In het volgende schema is uitgewerkt hoe de ervaring van veiligheid en het inleveren van autonomie op elkaar inwerken. Het beleid van de overheid en haar handelen bepalen of de samenleving haar bestaan als legitiem beschouwen.

Terrorisme

Terrorisme destabiliseert en stabiliseert een samenleving. Dat terrorisme destabiliseert zal iedereen ogenblikkelijk snappen. Maar, terrorisme maakt ook duidelijk dat er een noodzaak is om autonomie in te leveren. Door autonomie in te leveren kan de overheid dit kwaad beter bestrijden.

Terrorisme is een destabiliserend verschijnsel. Terrorisme is nauwelijks te voorkomen. Als terroristen toeslaan dan roept dit onrust op en wantrouwen jegens de overheid. De overheid bood ons geen veiligheid, immers.

Regeren vanuit sentimenten (bijvoorbeeld door toe te geven aan de roep om wraak na een terroristische daad) in plaats van vanuit wijsheid is gemeengoed geworden. Wijsheid zou zijn om af te zien van wraak (wel de daders pakken en straffen). Nadenken over de gevolgen van wraak is wijsheid.

Het gevoel van veiligheid is soms gebaat bij het ondernemen van acties door de overheid. Ook al werken die acties contraproductief. De overheid onderneemt nogal eens actie waar dat beter achterwege had kunnen blijven.

De overheid doet allerlei ingrepen in de werkelijkheid waarvan de gevolgen nauwelijks zijn te overzien. Het resultaat is vrijwel altijd dat er allerlei ongewenste effecten optreden. Het geloof in maakbaarheid is nog steeds groot. Daardoor is er veel onbegrip/boosheid over de overheid. De burger verwacht veiligheid en zekerheid van de overheid en krijgt dat lang niet altijd. Politiek onderscheidt zich vaak door een “trial and error” karakter. Echt anders kan dat waarschijnlijk ook niet. Wie kan alle gevolgen van zijn handelen overzien? Vaak wordt er gefocust op één aspect van de werkelijkheid waarop actie nodig is. Vaak wordt die actie ondernomen. Maar, het is naïef je te richten op één aspect en niet te kijken naar de gevolgen voor andere aspecten. Het is naïef te denken dat je alle gevolgen van een actie kan overzien.

[i] Eijk, D. van, ‘Er moet zoveel, ……’, NRC Handelsblad, 25 april 2005

[ii] Dit geldt zeker voor de nieuwe instroom. Ieder wordt door zijn omgeving gevormd. Dus mensen die lang bij de overheid werken gaan zich soms anders gedragen dan anderen.

[iii] Ik baseer me hierbij op eigen waarneming en ervaring.

[iv] Een voorbeeld dat ik heb meegemaakt was een afdeling die specialistische adviezen moest geven. Die afdeling optimaliseerde het werkproces heel goed. Er werd gezorgd voor een goede werkverdeling. Een opdracht kreeg zo een lage prioriteit, dat kwam beter uit, er was daardoor sprake van een betere bezettingsgraad, want er kon nog een andere opdracht tussendoor worden aangenomen. Elders in de organisatie zat men te springen om het betreffende advies dat een lagere prioriteit had gekregen. Dat kwam nu te laat. Meerdere mensen konden niet verder met hun werk door het uitblijven van het advies. Resultaat: productieverlies bij deze laatste mensen versus een kleine optimalisatie bij de afdeling van de specialisten.

[v] Ontleend aan: Bruijn, D.J. de, Zin en onzin van klantgerichtheid in publieke organisaties, www.managementsite.net/content/articles/449/449.asp, 2004

[vi] Ontleend aan: N.N., Effectief Opdrachtgeverschap bij Ruimtelijke Projecten, Gemeente Amsterdam, projectmanagementbureau, 2004. In dit rapport is de opsomming weer ontleend aan: Hiemstra J., Presterende gemeenten, 2003

[vii] Lees ook: Markensteijn, P.H., Morsen of smeren?, www.markensteijn.com/verspilling2.htm, 2006 en Verspilling en efficiëntie, http://www.markensteijn.com/verspilling.htm, 2005

[viii] Hier speelt het spanningsveld tussen willekeur enerzijds en maakwerk anderzijds. Hieraan heb ik eerder aandacht besteedt in: Markensteijn, P.H., Laveren tussen willekeur en bureaucratie, http://www.markensteijn.com/bureaucratie.htm.

Het thema transparantie krijgt in het volgende artikel aandacht:: Overheid, leiderschap & bureaucratie
www.markensteijn.com/overheid_2.htm

[ix] Voor de betekenis van materiedeskundigheid voor het uitoefenen van leiderschap, lees: Markensteijn, P.H., De legitimiteit van leiderschap ontrafeld, www.markensteijn.com/leiderschap_3.htm, 2001

[x] Dit is nader uitgewerkt in: Markensteijn, P.H., Organisaties en hun ontwikkelingsstadium vergeleken met de civilisatietheorie van Norbert Elias, www.markensteijn.com/civilisatie.htm, 2003

Management