Overheid, leiderschap & bureaucratie

In een eerder artikel over de overheid[i] constateerde ik al dat overheidsbestuurders bestuurlijk materiedeskundig leiderschap ontberen. Een overheidsorganisatie is in vrijwel alle gevallen dermate gediversifieerd dat er sprake is van zoveel vakgebieden dat geen bestuurder die allemaal kan beheersen.
Voor het management binnen de overheid ligt dat iets genuanceerder.
Zoals bij iedere organisatie worden ook binnen de overheid grotere eenheden opgedeeld in kleinere eenheden. Een opdeling op basis van beleids- of taakvelden. Bij meer taakgerichte overheidsorganisaties zijn ook andere opdelingen aanwezig (bijvoorbeeld geografisch), daar is immers de gehele organisatie gericht op één beleids- of taakveld. Vanaf het niveau van het homogene beleids- of taakveld is materiedeskundig leiderschap mogelijk, daaronder ook. Boven dat niveau is materiedeskundig leiderschap vrijwel onmogelijk. Slechts een enkeling beschikt over meervoudige materiedeskundigheid, de meeste mensen zijn slechts op één terrein materiedeskundig[ii]. Dit betekent dat op hogere niveaus binnen overheidsorganisaties materiedeskundig leiderschap ontbreekt. Opsplitsen van de organisatie kan niet (of slechts in beperkte mate), een gemeente bijvoorbeeld blijft één gemeente, eenheden kunnen niet worden losgemaakt, ze blijven onderdeel van de rechtspersoon en van de entiteit "gemeente"[iii]. Sommige werkzaamheden kunnen worden verzelfstandigd, maar dan blijven ze nog steeds onderdeel van de rechtspersoon gemeente. Echt losmaken, privatiseren, is vaak onwenselijk en voor kerntaken zelfs onmogelijk.
Overheden hebben in tegenstelling tot bedrijven heel veel verschillende kerntaken. Ze bestaan zelfs uit een merkwaardig amalgaam van kerntaken. Dit stelt enorme beperkingen aan het leiderschap. Beperkingen die niets te maken hebben met de capaciteiten van individuele bestuurders en managers, maar die inherent zijn aan de breedte van het overheidstaakveld.

Om de implicaties hiervan te begrijpen moeten we ook aandacht besteden aan het verschijnsel mandatering.

Mandateren versus delegeren

Managers kunnen taken en verantwoordelijkheden lager in hun organisatie leggen. In het bedrijfsleven heet dit delegeren. Daarbij wordt de verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk verlegd. Degene die de verantwoordelijkheid gedelegeerd heeft gekregen wordt verantwoordelijk gehouden, niet degene die de verantwoordelijkheid aan hem heeft gedelegeerd. Dit klinkt erg vanzelfsprekend, maar bij de overheid ligt dit anders.
De overheid kent het begrip delegeren niet. Binnen de overheid geldt dat kan worden gemandateerd. In de wetgeving rond mandateren is geregeld dat:

§ Dat degene die een mandaat aan anderen verleend zelf verantwoordelijk blijft.

Bestuurders kunnen dan ook soms heel hard worden afgerekend of aangevallen op zaken die diep in hun organisatie op een zeer gespecialiseerd terrein fout gaan. Denk bijvoorbeeld aan de vuurwerkramp in Enschede.
Wees eerlijk, wie kan nu van een minister verwachten dat hij zelf kennis van vuurwerk heeft? Toch blijft die minister verantwoordelijk en wordt hij daar op afgerekend.

Nu gaan we het een en ander combineren. We bekijken de onderlinge invloed van het ontbreken van materiedeskundig leiderschap en van de eigenschappen van mandatering.

Gevolgen mandatering

We hebben geconstateerd dat op de hogere managementniveaus in gediversifieerde overheidsorganisaties materiedeskundig leiderschap ontbreekt. Een logische gevolgtrekking kan dan zijn dat het verstandig is organisatiedelen vanaf het niveau waar sprake is van homogeniteit in hoge mate zelfstandig te maken. Immers vanaf dat niveau is materiedeskundig leiderschap in te zetten. Zo´n hoge mate van autonomie is mogelijk. Maar, … de hogere managers en de bestuurders blijven verantwoordelijkheid dragen.

Van de overheid wordt transparantie verwacht. En, willekeur is in de uitingen van de overheid ongewenst[iv]. In dit spanningsveld opereert de overheidsmanager. Transparantie en eenduidig consistent gedrag van de overheid moeten worden bewaakt. Bij de uitvoering van taken is het tegelijkertijd, zoals in iedere organisatie, noodzakelijk dat medewerkers een hoge mate van autonomie hebben in hun werk. De manager kan (en mag) niet voortdurend over de schouder van de medewerker heen kijken. Medewerkers moeten om slagvaardig op te kunnen treden en om maatwerk te kunnen leveren zelf in hoge mate beslissingen kunnen nemen. De (niet materiedeskundige) manager moet dus altijd een beroep doen op individuele gespecialiseerde medewerkers. De manager moet die medewerkers in hoge mate kunnen vertrouwen. Zeker bij kleinere overheden of bij gespecialiseerde onderwerpen zijn er vaak weinig medewerkers die de materie door en door kennen. Dat maakt de organisatie extra kwetsbaar. Soms is er slechts één persoon binnen een organisatie die een bepaald terrein bestrijkt. Er kan dan zelfs geen sprake zijn van collegiale toetsing.
Managers en bestuurders blijven door het karakter van de mandatering altijd verantwoordelijk voor alle activiteiten die onder hen vallen. Ook voor activiteiten waar zij geen verstand van hebben. Omdat zij hierop hard kunnen worden aangesproken hebben zij een zeer sterke behoefte om er toch grip op te krijgen. Hierdoor worden allerlei controlemechanismen in het leven geroepen.

Bureaucratie

Hoe proberen het hoger management en het bestuur grip op zaken te houden waarvoor zij verantwoordelijk zijn?
Dat doen ze door:

§ Niet-gemandateerden met (hopelijk) kennis van zaken instemming op een besluit te vragen.

Zo ontstaan ellenlange parafencircuits en trage besluitvormingsstructuren. Voor de ambtenaar die snel iets gedaan wil krijgen impliceert dit dat hij bij vele mensen langs moet gaan. Niet alleen om parafen te verzamelen, maar ook om bij al die mede-parafeerders consensus te creëren.
Dit is de gruwel van de bureaucratie. Het heeft niets te maken met traagheid van ambtenaren (vaak genoeg integendeel) maar alles met de structuur van de besluitvorming. En die structuur ontstaat als vanzelf door het gediversifieerde karakter van de overheid enerzijds en de wetgeving rond mandatering anderzijds.

En, waar leidt dit toe?

De grote vraag is nu natuurlijk of de geschetste bureaucratie tot meer controle en zekerheid door en voor het hoger management en bestuur leiden. Ik betwijfel dat.
Het gevolg van parafencircuits is dat veel mede-parafeerders er vanuit gaan dat er genoeg anderen zijn die een stuk nog goed zullen bekijken, zij zetten hun paraaf klakkeloos. Zo´n paraaf heeft geen enkele toegevoegde waarde. Al die parafen werken wel vertragend.

Meten is weten, Maar, meten en rapporteren hebben uiteindelijk een beperkte waarde. Ik heb hier al eerder kanttekeningen bij geplaatst[v]. Ook binnen de overheidssituatie geldt dat de extra benodigde inspanning om tot algehele acceptatie van een besluit te komen vaak niet opweegt tegen het gewin aan controle.
Al die controle draagt dus niet of nauwelijks bij aan het reduceren van risico´s voor bestuur en topmanagement. Het levert wel veel kosten en tijdverlies op. Ook geldt dat een traag genomen besluit soms meer risico inhoudt dan een snel genomen (instemmend) besluit!
Kortom al die controle levert nauwelijks iets op en werkt soms averechts.

Moed en vertrouwen

Uiteindelijk presteren overheden toch het best wanneer beleids- of taakgerichte onderdelen een hoge mate van autonomie kennen en wanneer mandaten laag in de organisatie liggen. Hierin onderscheidt de overheid zich niet van het bedrijfsleven.
Van bestuur en topmanagement vraagt dit moed. Zij moeten de organisatie vertrouwen geven en veel loslaten. Ook al betekent dit schijnbaar een verlies aan grip en geeft dit het gevoel van onbeheersbaarheid (door de onzekerheid die bestuurders voelen).
Andere wegen dan de hiervoor geschetste (meer controle[vi]) leiden niet tot meer grip, wel tot meer bureaucratie.

Ik ben ervan overtuigd dat het geven van vertrouwen, verantwoordelijkheid en mandaat aan personen lager in de organisatie tot een betere risicobeheersing leidt.

[i] Lees: De overheid, een merkwaardig fenomeen, http://www.markensteijn.com/overheid_1.htm

[ii] Binnen de overheid worden managementmodes uit het bedrijfsleven vaak klakkeloos overgenomen. Dit geldt ook voor de introductie van het fenomeen functieroulatie.
Functieroulatie binnen bedrijven met een eenduidige scope is logisch. Iedereen leert daarmee allerlei aspecten van het metier beter kennen.
Bij de overheid ligt dit heel anders. Er is sprake van heel veel metiers. Functieroulatie is daar rampzalig. Het leidt tot de vorming van managers die nergens echt in thuis zijn. Leiderschap kan zich zo helaas nauwelijks ontwikkelen. Immers, leiderschap is contextueel, want één van de leiderschapseigenschappen is materiedeskundigheid. En, een leider ben je pas als anderen jou als leider aanvaarden.

[iii] De grootte van de vakeenheid is bepalend voor de mogelijkheden om materiedeskundig leiderschap in het management te verwerven. Hoe kleiner een gemeente, hoe groter het probleem. Voor allerlei zeer verschillende metiers is wel een medewerker actief. Maar, de eenheden zijn dan ook vaak niet groter dan die ene persoon. Als managers worden alleskunners aangetrokken. En, die zijn er nou eenmaal heel weinig. En degene die er zijn kunnen niet betaald worden door kleinere gemeenten, zeker niet op de posities waar ze nodig zijn, namelijk in de laagste managementlaag. Daarnaast bieden kleine gemeenten een werkpakket dat juist voor de goede krachten te weinig aantrekkingskracht biedt.
Vroeger was er minder aandacht voor management. Toen konden vakkrachten eigenhandig hun gang gaan. Dit ging ook nog vaak goed omdat de aandacht louter op de vakmatige kant was gericht. En, hoe verder terug in de tijd, hoe minder complex die vakmatige kant was.
De huidige tijd en complexiteit vragen een veel meer op belanghebbenden gerichte stijl. Burgers zijn mondiger en hebben meer zeggenschap. Een overheid die solitair beslist en bepaalt is voorbij. De moderne overheid staat midden in de maatschappij en moet rekening houden met allerlei, vaak tegenstrijdige, belangen. Dat vraagt van managers en medewerkers sterke procesmatige vaardigheden. Daar beschikt niet iedereen over, helaas.

[iv] Lees: Markensteijn, P.H., Laveren tussen willekeur en bureaucratie, http://www.markensteijn.com/bureaucratie.htm.

[v] Lees: Markensteijn, P.H., Meten, http://www.markensteijn.com/meten.htm.

[vi] Dat enige controle altijd noodzakelijk blijft staat buiten kijf. Maar, deze moet, zoals gezegd, minimaal zijn.